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专家建言完善和加强备案审查工作

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作者:朱宁宁来源:法治日报

进一步设定“四梁八柱”实现体系化规范化

党的二十大报告指出,完善和加强备案审查制度。

记者近日获悉,继2019年12月16日十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《工作办法》)之后,我国备案审查工作即将迎来又一重磅举措。在总结经验的基础上,全国人大常委会将于今年研究出台关于完善和加强备案审查制度的决定。

对行政法规、地方性法规和司法解释开展备案审查,是宪法、法律赋予全国人大常委会的一项重要职权,是全国人大常委会履行宪法监督职责、保障宪法法律实施、维护国家法治统一的一项重要工作。

党的十八大以来,备案审查工作取得长足进步,备案审查的制度和能力建设不断加强。备案审查发挥了保障宪法和法律实施,保护公民、法人和其他组织合法权益,维护国家法治统一的重要作用。

多位业内人士接受《法治日报》记者采访时指出,全国人大常委会研究出台决定,将对备案审查工作起到极大的推进作用,通过进一步设定备案审查工作“四梁八柱”,为备案审查工作实现制度体系化、规范化,为充分落实“有件必备、有备必审、有错必纠”夯实基础。


为备案审查设计系统集成规范

通过备案审查发现并纠正违宪违法的法规、司法解释,能够有力地保障宪法、法律的实施。

“发挥备案审查制度的重要作用,离不开备案审查制度的体系化构建。”北京大学法学院教授张翔认为,此次全国人大常委会研究出台立法性决定,应当在全面总结梳理党的十八大以来备案审查工作成熟经验的基础上,进一步完善备案审查工作的制度设计。

张翔尤其强调指出,作为阶段性、指向性的立法性决定,应该采取“在纲不在目”“在简不在繁”的总体思路。“一方面,要完成搭建备案审查制度的稳固框架的任务,同时也要为未来备案审查制度的生长和成熟预留空间。”

谈及此次研究出台的决定应当聚焦哪些重点和难点问题,张翔认为,应当对备案审查的重要制度设计进行明确,包括“有件必备、有备必审、有错必纠”的具体范围和工作程序;依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查、联合审查等工作的具体机制;审查的内容、标准和审查后的处理方式;备案审查衔接联动机制、备案审查工作报告制度、备案审查信息化建设的具体要求等等。

浙江大学光华法学院教授郑磊强调指出,决定应当充分参考备案审查以往的研究积累,“以自主的中国特色宪法监督理论体系贯通和支撑决定内容的规范体系,决定需涉及的重点内容,无一不是备案审查研究的重点内容,也是需要持续深入研究的重点议题。比如,明确备案审查的指导思想和原则,明确备案审查的基本功能,规定备案审查的范围,规定加强依申请审查程序,加强主动审查、专项审查和集中清理,加强移送审查用活衔接联动机制,规范审查标准并明确审查重点等等。”

在郑磊看来,决定还应当明确引入比例原则。“作为审查规范性文件减损限制基本权利是否合宪合法适当的操作性标准,比例原则在实践和研究中均有了相当的积累,可积极推动写入决定,为更规范、更精细、更广泛的审查实践提供直接的法律依据。”郑磊说。


理顺备案审查和合宪性审查关系

备案审查是保证宪法全面实施的重要制度,对于全面实施宪法具有夯实基础的作用。

“备案审查之所以能起到这样的作用,一个重要原因是它的‘全覆盖’,换言之,通过对所有规范性文件的合宪性、涉宪性进行审查,从而发现是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容。”张翔认为,伴随决定的出台,备案审查将作为宪法监督制度的重要着力点。而理顺备案审查和合宪性审查的关系,将成为未来备案审查工作需要关注的要点。

“目前,对于备案审查过程中发现的可能与宪法相抵触的情况应该以何种程序和机制进行处理,还有待制度和实践的发展和成熟。”张翔认为,理顺备案审查和合宪性审查之间的关系是当务之急,应对合宪性问题和合法性问题进行分流,如果在备案审查过程中发现既可能是合法性又可能是合宪性的问题,应该将其作为合法性问题来进行审查,而不必上升到合宪性问题。


全方位“完善和加强”备案审查制度

谈及此次研究出台决定将对未来备案审查工作带来的影响,北京航空航天大学法学院长聘教授、备案审查制度研究中心主任王锴认为,此举对于备案审查工作进一步提质增效具有非常重要的意义。

“未来备案审查要注重从完善和加强两个方面实现提质增效。”王锴指出,“完善”主要体现在解决备案审查的一些顽症痼疾,“加强”体现在要提高备案审查的工作效果。

在郑磊看来,决定的研究出台将为备案审查工作开启提质增效新征程全方位夯实基础,为加强备案审查工作实效、提升备案审查工作刚性、增强备案审查工作底气提供法律基础的同时,为进一步推进备案审查立法提供阶段性的决定基础。“可以说,先行出台立法性决定,在决定基础上总结经验、精细拓深、适时推出,是一条实事求是、稳妥积极的立法进路。此外,决定也为进一步加强备案审查理论研究提供规范基础。”郑磊说。

郑磊同时建议,将加强备案审查理论研究、支持备案审查学科建设也纳入决定中。

“以出台决定为契机,总结已有备案审查研究工作的经验,探索开展备案审查学科建设,建构中国备案审查的自主知识体系,为加强宪法实施和监督、完善和加强备案审查制度,提供学科体系、学术体系和话语体系建设的支撑。”郑磊指出,备案审查工作行稳致远离不开备案审查研究根深叶茂,备案审查原理与技术的精细化研究、合宪性审查与备案审查程序关系、备案审查在中国特色宪法监督理论体系中的基础性地位……一系列相关基础理论问题的实践追问和理论积累,为以学科建设系统推动备案审查研究,提出了需求,也提供了条件。




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